Tussen de logistieke bedrijven en autogarages van industrieterrein de Rietvelden in Den Bosch zit het kantoor van adviesbureau Ruimtemeesters. Net voor het ochtendgloren rijdt Esther Weterings (55) het lege parkeerterrein op, stapt uit haar auto en loopt met laptop en broodtrommel in de tas naar binnen. Het gedeelde bedrijfspand deed vroeger dienst als koffiebranderij, nu komt de koffie uit een geautomatiseerde dispenser. Weterings werkt als adviseur Omgevingswet bij Ruimtemeesters. Voordat ze de overstap maakte naar de commerciële sector, was ze ruim twintig jaar in vaste dienst bij de gemeente Bergen op Zoom.
Tegenwoordig is Weterings consultant. Niet het extra geld maar de behoefte om haar expertise met meer dan één gemeente te delen, was voor haar de drijfveer om van baan te wisselen. ‘Ik ben dienstverlenend en behulpzaam van huis uit. Voor mij is een adviesbureau dé plek om meer te kunnen helpen.’
De Omgevingswet die sinds 1 januari van kracht is, bundelt de wirwar aan wetten en regels die er zijn op het gebied van (woning)bouw, bodem, water en natuur. Weterings weet de kluwen als een van de weinigen te ontwarren.
Het afgelopen jaar huurden twee gemeenten en een omgevingsdienst haar voor enkele maanden in. Voor de jaarwisseling had een gemeente in Noord-Brabant hulp nodig. ‘Dus een stukje voorbereiding. Vragen welke kennis er al is, welke zaken er nog missen, waar ik kan helpen.’ Ook nu de wet is ingegaan, blijft ze genoeg werk houden. Tot 2032 geldt er namelijk een overgangsfase, waarin gemeenten de tijd hebben om te wennen aan de nieuwe wet.
De overstap van ambtenaar naar adviseur betekent volgens Weterings niet dat ze haar verbinding met de gemeentelijke organisaties is verloren. ‘Ik loop mee met lunchwandelingen, word uitgenodigd voor de kerstbijeenkomsten en zit in de groepsapp. Als er mensen jarig zijn, krijgen ze van mij een persoonlijk appje’, vertelt ze.
Er lopen op het gemeentehuis steeds meer ingehuurde ambtenaren rond. Het aantal gedetacheerden, zzp’ers, uitzendkrachten en payrollers die werken bij lokale overheden neemt namelijk al jaren toe. Uit ons jaarrekeningonderzoek bij 322 van de 342 Nederlandse gemeenten blijkt dat zij vorig jaar gemiddeld 17,9 procent van hun loonbudget aan extern personeel uitgaven. Tien jaar geleden was dit nog maar tien procent.
Nederlandse gemeenten betalen gezamenlijk meer dan 2,2 miljard euro belastinggeld aan externen. Ministeries hebben inmiddels een norm van maximaal tien procent aan inhuur, bij gemeenten bestaat zo’n duidelijke grens niet. En dat leidt tot grote verschillen. Zo gaat in Oudewater (50,8 procent), Pekela (49 procent), Renswoude (49 procent) en Barneveld (48,9 procent) bijna de helft van het loonbudget naar externen.
Van de vier grootste steden van het land is Den Haag de uitschieter, die met 20,1 procent een stuk hoger scoort dan Rotterdam (15,7 procent), Amsterdam (15,6 procent) en Utrecht (15,3 procent). Slechts veertien procent van alle gemeenten voldoet aan de norm van tien procent die ministeries zichzelf opleggen.
De inhuurtrein is in de jaren tachtig gaan rijden, toen uit Engeland en de Verenigde Staten de beloftes van het new public management kwamen overwaaien. Volgens Rosie Collington en Mariana Mazzucato, auteurs van De consultancy industrie: Hoe consultants bedrijven verzwakken, overheden uithollen, economieën schaden, berustte de filosofie achter deze nieuwe manier van werken op het idee dat expertise het beste uit de markt gehaald kon worden. Dit soort ‘overheidsoutsourcing’, zoals zij dat noemen, zou zorgen voor grotere efficiëntie bij de overheid, omdat elk type kennis ingehuurd kon worden op het moment dat het nodig was.
Een grote valkuil die hierbij ontstaat, is volgens Mazzucato en Collington (de schijn van) belangenverstrengeling: consultancybedrijven dienen namelijk niet alleen overheidsbelangen, maar ook die van commerciële bedrijven – en dan vaak gelijktijdig. Dat komt bijvoorbeeld tot uiting in het klimaatdossier. Adviesbureaus worden ingehuurd om overheden te helpen met het ontwerpen van toekomstbestendig klimaatbeleid, terwijl zij meteen de gaten in kennis identificeren en daar hun eigen expertiseaanbod op aanpassen. Tegelijkertijd erkennen Mazzucato en Collington dat bedrijven en overheden wel degelijk baat kunnen hebben bij kennis van buitenaf, en dat inhuur soms best effectief kan zijn voor het oplossen van acute problematiek.
Maar met de huidige inhuurcijfers dreigt de balans in sommige gemeenten door te slaan, zegt Caspar van den Berg. Hij is hoogleraar lokale bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen en lid van de Eerste Kamer voor de vvd. ‘De kern van het probleem is dat de overheid het werk dat tot de eigen basistaken behoort, op deze manier externaliseert. Gemeenten huren mensen in van private organisaties met een winstoogmerk om taken uit te voeren die onder de publieke bevoegdheid vallen.’
Hij vreest dat overheden op de lange termijn slecht uit zijn. ‘Het lijkt misschien handig om niet alle kennis in huis te hoeven hebben, maar je ontkomt er dan niet aan om die voor een hoge prijs ergens anders in te kopen.’ Uit ons onderzoek blijkt dat de uurlonen van externen over het algemeen anderhalf tot drie keer zo hoog zijn als die van vast personeel. De ingekochte kennis beklijft bovendien niet, constateert de hoogleraar. Bij het aannemen van een nieuwe vaste kracht investeert de werkgever in de organisatie. ‘Maar als je een tijdelijke externe invliegt, koop je in essentie een dienst. Een product dat je ook de keren daarop weer opnieuw moet aanschaffen, omdat de kennis verdwijnt zodra de inhuurkracht vertrekt.’
Op lokaal niveau bestaat er vooral gebrek aan kennis over ruimtelijke ordening en milieu, constateerde het Arbeidsmarkt en Opleidingsfonds Gemeenten. Dure advies- en detacheringsbureaus vol pas afgestudeerde juristen springen in dat gat. Ook op het gebied van ict, financiën en bouwkunde bestaat bij gemeenten een groot tekort aan personeel, dat vooral wordt opgevuld met gedetacheerden, uitzendkrachten en zzp’ers.
Een flexibele schil kan heel goed zijn voor tijdelijke vervanging en drukke tijden, vindt Frits van der Meer, hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit Leiden. ‘Voor ziek en piek, en daar is nu uniek en specifiek bijgekomen. Maar als externen ook gemeentelijke kerntaken op zich beginnen te nemen, wordt het een probleem.’ Het gaat dan bijvoorbeeld om het maken van bestemmingsplannen, het schrijven van beleidsdocumenten en het verlenen van vergunningen. ‘Daarvan wil je dat het door ambtenaren gebeurt, die onderdeel zijn van een organisatie.’
Aan Dorpsstraat 2 ligt het gemeentehuis van Renswoude, dat door de donkergroen geverfde houten latten aan de buitenmuren van het nieuwbouwdeel vrijwel opgaat in de bosrijke omgeving. Aan de overkant van de weg begint de oprijlaan naar Kasteel Renswoude, gebouwd in 1654. In deze gemeente in Utrecht met slechts zesduizend inwoners gaat maar liefst 49 procent van de totale loonkosten naar extern personeel.
‘Met honderd procent zou ik hier ook een prima bedrijf hebben.’ Gemeentesecretaris Erik Jansonius legt een donkerblauwe insteekmap op de vergadertafel met daarin alle personeelsgegevens van zijn gemeente. Door de krapte op de arbeidsmarkt is er gewoonweg geen vast personeel te vinden, beweert hij. Zeker met het ‘schamele ambtenarenloon’ is geen mens meer over te halen tot een vaste functie in Renswoude. Ook hebben gemeenten een ‘suf’ imago. ‘Jongeren willen hier dus al helemaal niet werken.’
Jansonius heeft daarom een overeenkomst gesloten met een detacheringsbureau dat studenten verhuurt aan verschillende gemeenten. ‘Ik vind het jammer dat het zo werkt, maar ik begrijp het ook wel. Buiten de overheid kun je nou eenmaal meer verdienen.’ In Renswoude hebben alle externen een hoger uurloon dan burgemeester Petra Doornenbal, die met een maandsalaris van 7305 euro bruto vijftig euro per uur verdient.
De gemeentesecretaris, die ook zelf een adviesbureau heeft waarmee hij zich tussen vaste dienstverbanden verhuurt, ziet geen bezwaren. ‘Omdat ik weet dat een externe ook twee keer zo hard werkt. Zij hebben een beter arbeidsethos dan sommige ambtenaren die hier al langer zitten.’
Een veelgehoord bezwaar is dat externen zich minder onderdeel voelen van de gemeentelijke organisatie, waarschuwt hoogleraar Van den Berg. ‘Dus als het gaat over hoe loyaal je naar de organisatie bent, en wat je inbrengt boven op je nauwe taakomschrijving, is dat minder als je tijdelijk ergens voor één klus werkt.’ Bedrijven en overheidsinstellingen met een vaster personeelsbestand zijn sterker en weerbaarder, is zijn overtuiging. En dat zijn precies twee eigenschappen die de gemeente nodig heeft, nu het rijk complexe dossiers als jeugdzorg en de huisvesting van nieuwkomers bij de gemeenten heeft neergelegd.
Ook Marieke Manschot, bestuurder van FNV Overheid, heeft grote zorgen over de hoge inhuurpercentages. ‘Ambtenaren leggen een eed af waarin zij beloven zich in te zetten voor het algemeen maatschappelijk belang, consultants en zzp’ers ondertekenen enkel een integriteitsverklaring.’ In de nieuwe CAO Gemeenten is nu voor het eerst vastgelegd dat gemeenten vanaf 2028 geen payrollers meer mogen aannemen. ‘Een stap in de goede richting’, vindt ze.
Ambtenaren ergeren zich ook aan hun vele inhuurcollega’s. Uit onderzoek van I&O Research blijkt dat driekwart van hen vindt dat er te veel extern personeel rondloopt op de stadhuizen. Met name draaideurconstructies, waarbij mensen na een flinke ambtelijke loopbaan uit dienst treden en zich vervolgens als consultant opnieuw laten inhuren, zorgen voor scheve blikken. ‘Ze denken: ik krijg een goede regeling mee, en de rest van mijn tijd vul ik op met losse klussen’, zegt Van den Berg. ‘Dat zie je steeds vaker.’
Vanuit zijn thuiskantoor in Schiedam logt Gillio Soekatma (46) in bij de online werkomgeving van de gemeente Hoorn. Hier is hij sinds een klein jaar applicatiebeheerder in het team informatievoorziening en automatisering, maar meestal reist hij alleen op dinsdagen af naar Hoorn voor fysiek overleg. ‘Best fijn om veel thuis te zijn, dan heb ik geen reistijd en kan ik ’s avonds lekker op de fiets naar dansles. Dát is pas ontspannen.’
Na ruim veertien jaar bij softwarebedrijf Centric nam Soekatma ontslag en begon hij voor zichzelf als Key2Financiën-consultant. Dat softwareprogramma is speciaal ontwikkeld voor gemeenten en wordt door Centric zelf ‘dé financiële oplossing voor de decentrale overheid’ genoemd. Uit concurrentieoogpunt geeft het bedrijf niet vrij hoeveel gemeenten het programma precies gebruiken, maar geconsolideerd gaat het over ‘220 gemeenten, provincies en andere gemeenschappelijke samenwerkingsverbanden’. Behalve populair is het ook een dinosaurus van een applicatie: oud, groot en ingewikkeld, waardoor het niet eenvoudig is om het systeem gebruikersvriendelijk te houden. In Hoorn bleef dat laatste al een tijdje achter.
Na de pensionering van de vaste applicatiebeheerder, werd Soekatma voor een half jaar als zzp’er ingevlogen om het systeem te vernieuwen. De verlenging van een kwartaal werd een verlenging van een half jaar, en ook toen was de klus nog niet geklaard. ‘Er was meer nodig dan waar ik voor aangesteld was’, vertelt hij, ‘en ze hadden daarvoor een vacature openstaan. Maar ja, vind maar iemand die dat kan en wil doen op vaste basis.’
Hij voelde zich thuis bij de gemeente Hoorn en besloot zelf op de vacature te solliciteren. Nu heeft hij een jaarcontract getekend, met de intentie tot verlenging. Op de vraag of hij geen salaris heeft ingeleverd, reageert hij met een lach. ‘Dat heb ik wel goed afgesproken met ze. Er zijn natuurlijk niet veel anderen zoals ik beschikbaar.’ Toch vindt hij ook: ‘Met belastinggeld moet je te allen tijde goed omgaan. Ik ben er met een reden en ik ga niet weg voordat het allemaal op orde is en werkt zoals het moet werken. Maar goed, dat zal dus niet eeuwig duren.’
Soms neemt de inhuurcultuur echter vreemde vormen aan. Zo vierde een ingehuurde projectleider in Renswoude onlangs zijn twaalfenhalfjarig jubileum bij de gemeente. In Rotterdam adviseren ingehuurde adviseurs over externe inhuur en advies. Sommige gemeenten hebben zelfs speciale online ‘marktplaatsen’ om het aantal zzp’ers in hun organisatie binnen de perken te houden, maar meestal leveren deze niet veel op.
Hoogleraar Caspar van den Berg ziet wel mogelijkheden om het aantal externen bij de overheid naar beneden te brengen, al wil hij wel benadrukken dat niet elke vorm van inhuur schadelijk is. Allereerst zouden gemeenten moeten nadenken over hoe ze het werk aantrekkelijker kunnen maken. ‘Dat gaat natuurlijk over salaris, maar ook over hoe je over een langere tijd uitdagend werk kunt aanbieden. Met name in kleine gemeenten kan dat laatste lastig zijn.’
Vanuit gemeenten klinkt de roep om meer structureel geld voor projecten. Zo krijgen gemeenten bijvoorbeeld tijdelijk geld om woonwijken aardgasvrij te maken, obesitas te verminderen en Oekraïners op te vangen. Gemeenten kunnen moeilijker personeel vinden dat met deze dossiers aan de slag gaat, omdat geld en functies op den duur weer zullen verdwijnen.
Van den Berg denkt ook dat betere samenwerking tussen gemeenten een oplossing kan bieden. De noordelijke gemeenten Leeuwarden, Heerenveen, Súdwest Fryslân en Smallingerland hebben bijvoorbeeld een pool mensen die als ‘vliegende keep’ op de verschillende plekken ingezet kunnen worden. ‘Zo bieden ze de mensen interessanter werk en kun je ook specialistische kennis binnen de organisatie houden. In HR-termen noemen we dat de community of practice.’ Ook zouden gemeenten volgens de hoogleraar meer mogen inzetten op het maatschappelijk belang van het werken in de publieke sector. ‘Jonge mensen zijn ook in hun werk meer op zoek naar zingeving, en die krijg je echt als je werkt voor de overheid. Je werkt niet alleen voor jezelf, maar voor de hele samenleving.’
In de haven is het een drukte van jewelste. De veerboten naar Terschelling of Vlieland moeten de vaargeul delen met zeilschepen, viskotters en riviercruises. Kokmeeuwen speuren naar gevallen stukjes kibbeling. Met een score van 37 procent externe inhuur in 2022 bevindt ook deze gemeente zich in de top-tien van Nederland. In coronajaar 2020 kwam de jaarrekening zelfs uit op ruim 48 procent.
Bestuurders maakten onderling grapjes over de vele externen. ‘Als er een bmw de parkeerplaats op kwam rijden, zeiden we tegen elkaar: aha, we hebben weer een consultant ingehuurd’, herinnert Hein Kuiken zich. Hij was tot juli 2020 wethouder in Harlingen en werd daarna wethouder in Leeuwarden.
Wim Wildeboer, fractievoorzitter van de lokale Wad’n Partij, is al langer kritisch op die gang van zaken. ‘De angst voor vaste contracten heeft heel lang de boventoon gevoerd’, zegt hij. ‘Het was flink uit de hand gelopen.’ Maar halverwege vorig jaar nam Harlingen plots 35 nieuwe vaste mensen in dienst.
‘Mijn voorgangster had als filosofie dat veel deskundigheid zó specialistisch is dat je die als kleine gemeente niet in huis kunt hebben’, zegt Stella van Gent, sinds 2021 gemeentesecretaris. Ze maakte het terugbrengen van het aantal externen tot een van haar speerpunten en stelde een drie-stappenplan op. ‘Eerst was er een omslag in denken nodig in mijn organisatie, op deze manier kon het niet meer.’ Het bleek gemakkelijk haar werknemers ervan te overtuigen dat de inhuurcultuur ondertussen echt passé was, het management was minder welwillend.
Vervolgens moest er structureel geld komen voor nieuwe vaste posities op het stadhuis. Het college en de organisatie stemden hiermee in, waarna Van Gent besloot alle tijdelijke contracten stop te zetten, waaronder die van dure interimmanagers. Er werd 1,4 miljoen euro beschikbaar gesteld om meer werknemers vast in dienst te nemen. ‘Een flink bedrag voor een gemeente die daarvoor elk jaar tien miljoen aan loonkosten uitgaf.’
Ten slotte ging ze op zoek naar mensen uit de buurt die in vaste dienst bij haar gemeente wilden werken. De sollicitanten stonden volgens Van Gent in Harlingen in de rij. ‘Je moet ze een aantrekkelijk pakket arbeidsvoorwaarden geven, zoals de reiskostenvergoeding, dan komen ze echt wel’, zegt ze. ‘En we zijn ook gewoon een leuke, persoonlijke gemeente waar je veel mag doen. Dat kleinschalige trekt mensen toch over de streep.’
Lees ook:
De auteurs van dit stuk zijn masterstudenten journalistiek en media.
